【见仁见智】2015年中国无线电应用与管理发展形势展望

本文作者：工业和信息化部赛迪智库 无线电应用与管理形势分析课题组 

 

【内容提要】 2014年，我国无线电管理深化改革工作取得初步进展，通过创新管理方式为无线电技术创新和无线电相关产业的快速发展提供了有力支撑和保障。展望2015年，随着新版《无线电管理条例》的修订出台，我国无线电管理法制化将迈入新的时期。同时，随着我国4G网的规模化商用全面铺开，5G研发也提上日程，无线电频谱资源作为承载信息的基础性资源的重要性必将更加突显。在新形势下，如何科学管理无线电频谱资源，满足日益增长的无线电频谱需求，从而为加快我国两化深度融合进程、促进物联网等战略新兴产业发展、提升信息消费水平提供频谱资源保障，是无线电管理工作在2015年面临的机遇和挑战。基于此，赛迪智库对2015年我国无线电应用与管理发展形势给出了基本判断，对重点问题进行了分析并提出了相应的对策建议。

【关键词】 无线电应用与管理 发展形势 展望

 

2014年，我国无线电管理不断深化改革创新方式，为无线电技术进步和无线电相关产业的快速发展提供了有力支撑和保障。展望2015年，新版《无线电管理条例》有望出台，宽带专网等重要频率规划即将完成，我国无线电管理将迈入新的阶段。同时，随着无线电产业规模持续快速增长以及5G等新技术研发进一步加快，无线电频谱资源作为承载信息的基础性资源的重要性必将更加突显。

 

一、对2015年形势的基本判断 

(一)无线电管理进一步深化改革，管理方式进一步创新 

2015年，无线电管理机构将深入贯彻落实党的十八届三中全会和四中全会的精神，进一步加大改革力度，推进依法行政。一是按照“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”的要求，加快研究无线电频谱资源拍卖等市场化配置的基本方法、相应流程、环节设计、风险点分析、需要的配套法规等，为构建完善的分配体系奠定基础。二是按照“立法先行，发挥立法的引领和推动作用”的要求，加快无线电立法研究，梳理无线电管理法规、规章及规范性文件，推动行业无线电管理部门对涉及无线电管理的法规规章开展清理工作，解决其法规条款不适应、不一致、不协调等问题，为构建系统的法律法规体系奠定基础。三是加快转变政府职能，进一步简政放权。不断创新无线电管理方式，进一步推进台站属地化管理工作，构建完善的无线电相关标准及规范体系，包括梳理国家及地方层面可清理的行政审批事项及应规范的行政审批流程，研究并设置简化的设台审批手续，探索新的台站管理模式，推动部分频率管理权限下放等。

 

（二）宽带专网等重要频率规划即将完成，为产业规模化创造条件 

做好频率规划是无线电相关产业顺利发展的重要基础和前提。继完成第四代移动通信频率的划分和分配以后，宽带专网和无人机频率规划已提上日程。在公众移动网络加速向3G、4G发展的大背景下，专网通信也呈现出从模拟向数字和宽带转化的趋势。宽带专网不仅支持语音通信，而且支持数据通信和多媒体业务，可以有效提高现有专网的频谱利用效率。我国公安、铁路、交通、民航、电力等行业和领域都正在部署或规划原有专网的宽带化升级。民用无人机以其操纵使用方便、实用性强、研发制造成本低等优势，已在我国防灾、电力、森林、气象、地质勘探等多个领域广泛应用。近年来，无人机产业飞速发展，已成为飞机制造领域发展最快的领域。当前制约民用无人机发展的一个很大障碍就是由于缺乏明确的无线电频率划分导致用频规范不统一，宝贵的频谱资源没有得到有效利用，一方面造成较大规模使用时频谱资源短缺，另一方面造成用频干扰严重，极大地限制了应用的推广和产业的发展。

 

高速发展中的宽带专网和无人机产业亟需制定频率规划，以消除制约产业规模化发展的障碍。目前，工信部已经制定了1447-1467MHz频段为宽带数字集群专网系统频率和在840.5-845MHz、1430-1446MHz及2408-2440MHz频段增加无人机相关应用的方案。相关征求意见稿已于2014年6月份正式上网公示。目前正在梳理各方面意见建议的基础上进一步论证，预计2015年将完成这两项频率规划工作。

 

（三）新版无线电管理条例等法规有望正式出台，法制建设进入新阶段 

《中华人民共和国无线电管理条例（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）已经于2014年5月由国务院法制办公室与工业和信息化部联合发布，2015年有望正式出台新版条例。1993年颁布的《中华人民共和国无线电管理条例》（以下简称《条例》）是我国无线电管理依法行政的主要法律依据。进入21世纪以来，移动通信、物联网、智慧城市等各类无线电新技术和新业务日新月异，电磁环境日趋复杂，1993年版《条例》中的一些条款不能对这些新情况进行有效的规范和管理，已无法适应无线电管理新形势的要求，迫切需要进行修订。征求意见稿对原条例进行了多方面的修订、补充、完善，反映了新形势下各类无线电业务对无线电管理工作提出的新需求。新《条例》制定的具体细则，将对我国采取拍卖、招标、交易等市场化方式配置频谱资源提供直接的法律依据。同时，新《条例》将无线电安全纳入国家安全的顶层设计，明确规定了无线电设备产业链中的研制、生产、进口、销售和维修等环节的程序和规范，做到从“源头”治理非法无线电台站，对维护空中电波秩序将起到直接的作用。经修订的新版《条例》出台后，必将增强频谱资源管理的方式和力度，有效规范各类无线电业务，为我国无线电管理依法行政创造良好的法律环境。

 

2015年，《边境地区地面无线电业务国际频率协调暂行规定》的修订工作将得到进一步推动。在总结近些年边境频率协调经验的基础上，《边境地区（陆地）地面无线电业务频率和台（站）协调管理办法》已于2014年完成了起草工作，2015年将重点加快推动该办法的正式出台，进一步维护我国边境地区无线电频率资源的使用权益和空中电波秩序。

 

（四）“十二五”规划重点任务有望按期完成，“十三五”规划制定进一步加快 

2015年是无线电管理“十二五”建设的最后一年，确保完成“十二五”重点建设任务是无线电管理工作的重中之重。“十二五”以来，我国已经建成覆盖全国的短波监测网和卫星监测网，基本上建成了无线电超短波监测网，监测范围基本覆盖了所有重要行政区域，建成了国际上先进的无线电设备检测实验室，为依法实施无线电管理提供着有效支撑。但是，随着物联网、移动互联网等产业迅猛发展，对无线电监管能力和手段又提出了新的和更高的要求，所以在基础设施建设和投入上还将继续加强，一方面是投入和建设新的类似网格化的监测设施，另一方面是通过信息化手段，提升现有设备的利用率和智能化水平。随着“十二五”规划各项任务逐渐完成，“十三五”规划的制定将进一步加快，预计将于2016年初公布。

 

（五）4G将进入大规模商用，5G研发进一步加快 

2015年，我国4G规模化商用将保持高速推进态势，进入大规模普及阶段。一是4G用户规模持续高速增长。国务院新闻办发布的数据显示，截至2014年6月30日，我国4G用户数1397万，而工信部发布的2014年第三季度电信服务质量通告显示，我国4G用户已达4305.7万户，用户规模呈现高速增长态势，预计年底规模将超过7000万，随着三大运营商竞争的加剧和资费的进一步降低，预计2015年我国4G用户数将超过2亿规模。二是4G手机已成为市场销售的主体。根据工信部电信研究院发布的统计数据，2014年10月全国手机市场整体出货量3359.7万部，其中4G手机2126.1万部，4G手机月出货量达到了全部手机出货量的63.3%，3G则下降到了21.3%。三是随着4G-FDD试验牌照的发放，三大运营商加强了竞争。2014年6月27日和8月28日，工信部分两批向中国联通和中国电信发放了40个城市FDD-LTE试商用经营许可，提高了中国联通和中国电信建设4G网络的积极性，三大运营商的4G网络竞争将进一步加剧。

 

随着4G进入大规模商用，5G技术和标准的研发也将进一步加速。2013年，我国正式启动了5G研发工作。2013年2月，在工信部等部委支持下成立了我国IMT-2020(5G)推进组，联合产学研用共同推进技术研发和国际标准制定工作。国家863计划也已启动了第五代移动通信系统重大研发项目。目前，我国已经在5G需求愿景以及多项关键技术方面取得了积极的进展。

 

（六）无线电产业规模将持续快速增长，经济贡献进一步增加 

无线电产业是指依赖于无线电频谱资源的产品制造业和服务业，无线通信设备制造业和移动通信是其最核心的部分。2015年无线通信设备制造业将继续高速增长。一方面4G网络的快速发展带动巨大的投资，仅中国移动2014年就在340个城市投资了50万个4G基站，随着中国移动加快在偏远地区部署4G网络覆盖，2015年的投资力度将继续保持，同时中国电信和中国联通也在加紧部署FDD网络基站，加快融合组网建设。另一方面，随着3G/4G网络的不断扩大，智能终端销售将继续快速增加。根据工信部电信服务质量通告，二季度智能手机出货量1.04亿部，三季度9050万部，截止2014年三季度我国移动宽带用户已达5.25亿户，同比增加8.2%。在移动通信领域，移动互联网的蓬勃发展将带动行业收入持续增长。在智能终端日益普及、功能日趋强大的背景下，移动互联网的各种应用进一步增加，领域进一步拓展，正在从娱乐主导型向消费主导型转变，移动支付和手机购物在消费中的比例继续增加。阿里巴巴集团最新的财报显示，2014年第三季度，阿里巴巴移动端的活跃用户达到2.17亿，其来自移动端的交易额高达1990.54亿元，占整体交易额的35.8%。这一比例较2013年同期提升了21个百分点。“双十一”购物节期间，仅天猫商城就完成交易超过571亿元，其中移动端占比超过40%。

 

二、需要关注的几个问题

（一）频谱管理的改革力度有待加强

2014年，我国继续推进无线电管理改革，减少了无线电管理行政审批事项，下放了部分频率审批权限到地方，但总体来说，频谱管理方式上的改革力度需要进一步加强。

 

现阶段，我国的频谱管理依据《中华人民共和国无线电频率划分规定》对频率资源进行规划，频率的分配和指配基本上采用行政审批的方式，采用的是固定频谱分配策略。即使授权用户在一定的时间地点不用该频段，其他用户也无权使用。这种简单的频谱管理方式在无线电应用种类不多的时候是有效的，而且管理成本较低。但是在频谱资源日益稀缺的今天容易导致一些授权频段资源闲置而另一些频段却过度拥挤的现象，整体频谱利用率偏低。

 

当前，美国、欧洲等频谱管理先进的国家和地区已经大量使用市场化手段进行管理，并取得了成功。国外实践表明，市场经济体制下，采用市场化手段可以有效提升频谱利用效率，推动频谱相关新技术新业务快速发展，增加国库收入和频谱的经济与社会价值。党的十八届三中全会明确提出在资源管理方面要进一步深化改革，使市场在资源配置中起决定性作用。频谱作为我国重要的战略性资源之一，改变现行的基于行政审批的管理方式，转向基于市场的频谱管理模式已成为必然。

 

（二）优质低频频段频谱释放工作仍然困难 

无线电新技术应用快速发展，回收释放低频优质频段是解决频谱资源短缺问题的主要手段，然而由于产业发展进程和部门利益关系难以协调等问题，释放工作进展缓慢。一是2G和小灵通频段暂时还难以释放。当前我国正在进行3G网络普及和4G网络推广工作，但是由于我国地域间的通信技术发展存在差异，截止目前一些省份还有不少小灵通用户和7亿多2G用户，要像韩国、日本和芬兰等国家那样，短时间内关闭2G和小灵通网络，充分利用其释放的900MHz和1800MHz优质频谱资源频段暂时还很难实现。二是，频谱资源回收涉及部门较多，协调难度大。频率规划调整涉及到广电、军队等部门当前正在使用的无线电系统和装备，协调难度较大。以释放数字红利频谱为例，原来用于模拟广播电视系统的700MHz频段，随着数/模转换进程的推动，已经在技术层面完全可以转用于移动通信网络，但在我国，广电的运营主体是政府，经济补偿等国际通用的数字红利频谱释放措施难以在实施。另外，在现行体制下，广电总局具有独立行使地面广播电视用频的管理和指配职能，按照广电总局地的面数字电视广播覆盖网的发展规划，预计2020年才能完成数字化的转换任务。这意味着700MHz频谱资源在2020年前将很难被完全释放出来。因此，短期内700MHz频段用于TD-LTE的可能性较小。

 

（三）打击伪基站、黑电台任重道远 

当前，打击伪基站专项行动虽然取得了阶段性成果，但“黑广播”等扰乱空中电波秩序的活动依然猖獗，打击工作形势依然严峻，专项治理工作仍然任重而道远。一是法律法规体系尚不完善。作为目前主要依据的《无线电管理条例》还在修订完善之中。虽然出台了《关于依法办理非法生产销售使用伪基站设备案件的意见》，但执法力度还需要法律法规的约束和加强。二是多部门协调机制尚待巩固。虽然已初步形成了9部门联动机制，但仍需要从源头入手，从产业链入手，进一步缩小伪基站的生存空间。三是打击伪基站的技术手段有待提升，探索识别和定位技术还不够完善，给查处工作带来一定困难，需要进一步加强技术设施和队伍的建设。四是，舆论宣传和普及工作尚待加强。需要继续加强宣传，发动全社会力量，共打击伪基站违法犯罪活动。

 

（四）5G标准研发面临用频不确定性 

移动通信产业的发展离不开无线电频谱资源的支撑。目前4G已经在全球范围内大规模商用，美国、韩国等国家也已纷纷启动5G研发，以抢占新一代信息技术的制高点。5G具有强大的网络传输速度，在5G的支撑下移动互联网、物联网等产业未来的发展空间将难以估量。如何在5G技术研发和标准制定的竞赛中取得先发优势，已成为业界高度关注的焦点。美国、欧洲、韩国等国主要电信企业、电信运营商都参加了新一轮竞争，各国都希望自己的技术标准成为国际通用标准。中国移动、华为、中兴等国内运营商及设备厂商都投入了大量的人力、物力和财力，加强对5G关键技术的前瞻性研究。经过前期的研发，我国已经在新型网络架构、大规模天线系统等一批重点技术领域取得了阶段性突破，奠定了我国5G研发在国际上的领先地位。

 

频谱规划是开发利用频谱资源的基础，及早完成频谱规划是各国重点关注的问题。目前，国际上尚未做出5G频率的统一划分，这始终是5G研发不可逾越的障碍。

 

三、应采取的对策建议 

（一）加快频谱资源市场化配置研究与试点 

国外的成功经验表明，市场化手段是解决频谱短缺的一种有效方法。探索无线电频谱资源市场化配置模式，研究出符合科学发展观的无线电频谱资源配置方式，有利于频谱资源在我国的合理开发和有效利用，体现频谱资源的巨大经济价值，也有利于提高频谱资源利用效率，促进市场的有序竞争和繁荣。频率分配市场机制的重点方式包括用户间频谱自由交易或租赁、频谱定价或收费、频谱招标和拍卖等。在引入这些方式之前，首先需要开展基础预研，做好技术上和理论上的准备工作，比如开展我国频谱应用价值评估体系研究、确定可以释放或共享的可能频段、明确频谱交易的产权问题等。其次要制定一套完整的操作规范和程序。考虑到我国各地无线电业务发展不平衡，推行之前可以首先在频谱使用拥挤的地区开展频谱市场化机制的试点工作。

 

（二）研究制定频谱共享有效机制 

未来频谱资源存在巨大的供求缺口已经显而易见，可用的频谱资源是固定有限的，在数字红利700MHz频段开发遥遥无期，小灵通退网断断续续的情况下，利用频谱共享技术提高频谱利用效率是解决频谱短缺的一个有效途径。首先，政府需要积极提倡频谱共享，提倡频谱共享并不是反对独占牌照，而是在可行的基础上逐步演进，就如同移动通信技术的发展情况。其次，美国和欧洲正在大力推动授权的频谱共享技术的应用，要密切跟踪关注其进展，借鉴经验。第三，需要研究提出适宜于频谱共享的频段，选择部分城市进行试点，从安全性和保密性角度考虑，可以首先选择运营商之间进行试点。第四，适应频谱共享技术的要求，要研究改变无线电发射设备型号核准的标准规范，改变目前无线参数不允许改变的要求，改为允许部分范围内的自适应。

 

（三）建立打击伪基站、黑电台长效机制 

建立打击伪基站、黑电台等的长效机制，对于出现的非法台站快速有效的打击，即是对人民群众通信自由的保护，也是加强国家安全的需要，将成为无线电管理部门一项长期的工作职责。一是保持打击伪基站专项行动建立的建立跨部门、跨地区专项联合工作组模式，发挥各部门职能优势，确保打击整治力度。二是加强无线电监测。利用固定监测站、网格化监测等手段对公众移动通信频段进行监测，利用移动站对于商业繁华地段等“伪基站”出现概率较大区域不定时巡回监测，对“伪基站”“黑电台”做到露头便打。三是加强舆论宣传和普及工作，发动全社会的力量，让人民群众成为义务监测员，出现问题及时举报。四是强化技术手段，加强探索识别和定位新技术的应用。

 

（四）积极参与国际5G频率规划与标准制定 

从3G、4G技术标准制定和产业推广实践来看，只有主导的标准成为国际主流才能真正使我国移动通信产业“走出去”，进而在国际市场实现主导技术标准的更大价值。为此，一是在5G研发进程中重视自主创新的同时，同样也要积极开展国际合作，最终促成5G技术标准的统一。二是要加大5G研发的开放性。利用IMT-2020（5G）推进组，与国际相关标准化机构（3GPP、IEEE等），5G Forum、5G PPP、20B AH等国外5G研究组织开展多种形式的技术交流活动，共同参与并推动5G技术标准的研究和制定。三是要积极参与国际频率规划的制定，争取有利于我国标准的频段划分。跟踪IMT-2020（5G）系统研究进展，重点研究其频率需求特点，尽快确定候选频段。